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El Pleno del TC, compuesto por los Sres. Rodríguez Bereijo, Gabaldón López, García-Mon y González-Regueral, Gimeno Sendra, De Mendizábal Allende, González Campos, Cruz Villalón, Viver Pi-Sunyer, Jiménez de Parga y Cabrera, Vives Antón y García Manzano, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA núm. 173/1998

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1014/1988, promovido por el Presidente del Gobierno, contra diversos preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988 de 12 de febrero, de Asociaciones. Han comparecido el Gobierno Vasco y el Parlamento Vasco. Ha sido Ponente el Magistrado Sr. Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

PRIMERO: La Ley del Parlamento Vasco objeto de este proceso constitucional se inicia con un extenso Preámbulo en el que, tras advertir que «se aprueba en ejercicio de la competencia exclusiva que en virtud del art. 10.13 del Estatuto de Autonomía corresponde a la Comunidad Autónoma en materia de Asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares», añade que su objetivo es ofrecer «una regulación inspirada en la defensa y promoción de la libertad y el pluralismo asociativos». Analiza las vicisitudes históricas que han vivido las asociaciones desde el Antiguo Régimen, advierte que la Ley de Asociaciones de 24 Dic. 1964, «en lo que sigue en vigor, no es un instrumento que dignamente pueda pervivir en un sistema democrático» y, por último, expone los fundamentos de los que parte el nuevo texto legal y las diversas y trascendentales funciones que en la sociedad actual desarrollan las asociaciones en general.

De acuerdo con estas premisas, el articulado de la Ley, después de acotar su objeto, establece los principios generales de los que parte, precisa su ámbito de aplicación, regula la constitución, la inscripción registral y la disolución de las asociaciones (arts. 5, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17 y 19), determina la normativa aplicable a las mismas (arts. 4, 6, 7, 18 y disps. trans.), su organización y funcionamiento interno, los derechos y deberes de los socios (arts. 12, 13, 14 y 20) y, finalmente, regula determinados aspectos relativos al fomento de las asociaciones, a sus relaciones con la Administración del País Vasco (arts. 21, 22, 25 y 26), a las asociaciones juveniles y docentes (art. 24 y disp. adic.) y a las uniones de asociaciones (art. 23).

SEGUNDO: El Presidente del Gobierno ha impugnado la mayor parte de los artículos de la Ley. Su argumento principal radica en que en ellos se establece una regulación general del derecho de asociación reconocido en el art. 22 CE y, por ello mismo, se desbordan las competencias de la Comunidad Autónoma al infringir la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 de la Norma constitucional, «examinada conjuntamente» con la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, completada, a su vez, por el art. 139.1 CE. Sostiene también que varios artículos de contenido procesal invaden la competencia exclusiva que atribuye al Estado el art. 149.1.6 CE.

Los cuatro preceptos constitucionales mencionados reservarían al Estado, según su representante procesal, el establecimiento de los elementos generales definidores de las asociaciones en cuanto institución civil, es decir, los elementos correspondientes al género común de asociación, mientras que el título competencial autonómico previsto en el art. 10.13 EA País Vasco, al referirse a tipos concretos de asociaciones, ceñiría la competencia de la Comunidad Autónoma a la regulación concreta de las especificidades resultantes del carácter docente, cultural, artístico, benéfico o asistencial de las asociaciones de este tipo. Partiendo de este criterio, el Abogado del Estado concluye que corresponde al Estado dictar las reglas «relativas a los requisitos determinantes del nacimiento de una asociación como persona jurídica; a la determinación del régimen jurídico básico por el que ha de regirse; a la fijación de los elementos mínimos configuradores de sus órganos (determinación, composición, reglas básicas de funcionamiento y adopción de acuerdos); al régimen de capacidad y responsabilidad de la asociación y de responsabilidad de los asociados y a las causas y efectos de la extinción de aquélla».

Por el contrario, tanto el Parlamento como el Gobierno Vascos defienden la plena constitucionalidad de la Ley. Parten del carácter exclusivo de la competencia autonómica ex art. 10.13 EA País Vasco y, aunque admiten la existencia de límites constitucionales, sostienen que el art. 81.1 CE no consagra un título competencial y que su alcance, fijado a la luz del art. 149.1.1 CE, debe interpretarse de forma restrictiva, de modo que la potestad del Estado en esta materia «únicamente alcanza a lo esencial y básico del desarrollo directo (del derecho de asociación) (...) no a la determinación de todo su contenido y límites, sino sólo al contenido básico y a los límites básicos». Rechazan la tesis de que la Comunidad Autónoma esté habilitada sólo para regular los aspectos específicos de las asociaciones a las que se refiere el EA País Vasco; e incluso la representación del Gobierno Vasco sostiene que la relación de asociaciones contenida en el art. 10.13 del Estatuto no equivale a consagrar un numerus clausus al que la Comunidad Autónoma deba limitar su competencia, sino que ésta se extiende a la materia «asociaciones, genéricamente considerada, en la que, respetando "las condiciones básicas del ejercicio del derecho" cuyo establecimiento corresponde al Estado, cabe perfectamente un desarrollo legislativo completo».

TERCERO: Centrados así el objeto y los términos en los que se plantea el presente proceso constitucional, para poder proceder al enjuiciamiento de los preceptos impugnados debemos precisar, en primer lugar, el alcance de los artículos constitucionales y estatutarios traídos al mismo por las partes, empezando con el art. 10.13 EA País Vasco, ya que éste es el título habilitante aducido por la Comunidad Autónoma para dictar la Ley aquí recurrida.

A tenor de este precepto corresponde a la CA País Vasco la competencia exclusiva sobre «asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco». De la lectura de este artículo del Estatuto se desprende una primera e importante precisión: frente a la interpretación propuesta por el representante del Gobierno vasco, la Comunidad Autónoma no posee un título competencial para regular todas las asociaciones de Derecho común, ni menos aún todas las uniones de personas que resultan del ejercicio del derecho de asociación, en sus muchas manifestaciones y modalidades (TC SS 3/1981, FJ 1.º; 67/1985, FJ 3.º y 5/1996, FJ 6.º). El Estatuto de Autonomía concreta la competencia exclusiva del País Vasco a un elenco de asociaciones caracterizadas por atender a unos fines y desarrollar unas actividades específicas. La locución «y similares» flexibiliza y amplía la enumeración; pero, sea cual sea en la práctica el alcance final de la competencia autonómica, no la convierte en indefinida o indeterminada, ni la configura como una competencia genérica o residual sobre todas las asociaciones. Lo cual no impide que la Comunidad Autónoma ostente otras competencias sobre aquellas asociaciones cuyos fines y actividades coinciden con materias de competencia autonómica, como ocurre con la defensa de los consumidores y usuarios (TC S 15/1989, FF.JJ. 4.º b y 7.º b) o con la juventud (TC S 157/1992, FJ 2.º).

CUARTO: Así pues, lo primero que debemos determinar es si la Ley impugnada ciñe su ámbito de aplicación a las asociaciones objeto de la competencia autonómica o lleva a cabo una regulación general de todas las asociaciones que desarrollan sus funciones principalmente en el País Vasco.

Pues bien, la respuesta a este interrogante se da de forma explícita en los arts. 1 y 3 de la propia Ley. En ellos se proclama con toda claridad que «la Ley tiene por objeto la regulación de las Asociaciones de competencia de la CA País Vasco, de acuerdo con el art. 10.13 del EA» (art. 1), y al precisar su «ámbito de aplicación» se añade, de modo no menos diáfano, que «quedan incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley, las Asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares que desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco» (art. 3). Es cierto que este artículo, que no ha sido recurrido, completa esta cláusula de delimitación positiva del ámbito de aplicación con una referencia a las asociaciones que «en todo caso» quedan «exceptuadas» (asociaciones mercantiles o civiles, políticas y sindicales, religiosas, colegios profesionales y clubes, agrupaciones y federaciones deportivas). No obstante, esa exclusión explícita, precedida por el inciso «en todo caso», no puede ser interpretada como una habilitación encubierta para ampliar el ámbito tasado de las asociaciones que en el primer apartado se han declarado como las únicas incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley. Por el contrario, debe entenderse como una simple ejemplificación de las asociaciones que «en todo caso» quedan fuera del objeto de la Ley.

Debe concluirse, pues, que, por declaración expresa de la propia Ley, ésta se limita a regular las asociaciones a las que se refiere el art. 10.13 EA País Vasco. A esta conclusión no puede oponerse ni la rúbrica, ciertamente genérica, del Título de la Ley -«de Asociaciones»-, ni alguna de las expresiones contenidas en el Preámbulo en las que parece hacerse referencia al fenómeno asociativo en general. Aunque quepa reprochar la introducción de elementos de imprecisión en la Ley, es lo cierto que, como ha reiterado este Tribunal, ni las rúbricas de los títulos de las leyes ni los preámbulos tienen valor normativo (por todas, TC S 36/1981, FJ 7.º), por lo que lo establecido en ellos no puede prevalecer sobre el articulado de la ley.

En otro orden de consideraciones, el hecho de que la Comunidad Autónoma solamente posea competencia para regular unos tipos concretos de asociaciones y no las asociaciones en general, no significa que deba regular las asociaciones objeto de su competencia de forma separada, con ocasión de dictar leyes en los distintos sectores donde desenvuelven su actividad las referidas asociaciones. Se trata de una opción de técnica legislativa que entra de lleno en la libertad de configuración del legislador, y que tiene la indudable virtud de paliar la dispersión normativa existente en la materia.

QUINTO: Como queda dicho, la CA País Vasco tiene atribuida la competencia exclusiva sobre las asociaciones mencionadas en el referido artículo de su Estatuto. Esto significa que le corresponde ejercer tanto la función legislativa como la ejecutiva, regulando su régimen jurídico y llevando a cabo la correspondiente acción administrativa.

Más concretamente, y a reserva de las precisiones que de inmediato vamos a realizar, puede avanzarse que la competencia autonómica no se limita a la regulación del régimen jurídico de lo que el Abogado del Estado denomina «potestades administrativas sobre las mismas, desarrollando las clásicas modalidades de acción administrativa: policía, fomento y sanción». El contraste de esta competencia «sobre asociaciones» con el supuesto enjuiciado en la TC S 157/1992, en el que sí se utilizó este criterio, aunque no resuelve definitivamente la cuestión, es, sin duda, revelador. Allí se trataba de una Comunidad Autónoma que había regulado las asociaciones juveniles desde una competencia sectorial (concretamente desde el título de juventud) y por ello en la citada sentencia se establecía que «a diferencia de otros Estatutos de Autonomía en los que se atribuye a las respectivas Comunidades la competencia exclusiva en materia de "asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares"», al poseer la Comunidad de las Islas Baleares sólo competencias sobre juventud, ve limitada su actuación respecto de las asociaciones juveniles a la posibilidad de ejercer «actividades de fomento» y a «establecer las condiciones necesarias que deben poseer esas asociaciones para poder acceder a esas ayudas». Por el contrario, cuando un Estatuto de Autonomía atribuye a una Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre un determinado tipo de asociaciones, no sólo le habilita para regular los aspectos administrativos de esas instituciones, es decir, sus relaciones de fomento, policía y sanción con los poderes públicos, sino también el régimen jurídico de las mismas tanto en su vertiente externa, es decir, la relativa a su participación en el tráfico jurídico -constitución, adquisición de personalidad jurídica, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad, extinción y disolución-, como en su vertiente interna -organización, funcionamiento interno y derechos y deberes de los asociados-.

SEXTO: Sin embargo, a pesar del carácter exclusivo de esta competencia, debe tenerse en cuenta que la misma se halla acotada en cuanto a la titularidad y condicionada en cuanto a su ejercicio por los diversos preceptos constitucionales. En efecto, es doctrina reiterada de este Tribunal que «la calificación jurídica que las competencias de las Comunidades Autónomas deben merecer, no deriva de una lectura aislada de la denominación que tales competencias reciban en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad, dentro del cual, como es evidente, la CE conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento; fuerza normativa que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía, cuyos preceptos, por más que se califiquen como exclusiva competencia asumida ratione materiae, nada pueden frente a las normas constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos competenciales sobre esa misma materia» (TC SS 20/1988, FJ 3.º y 178/1994, FJ 4.º).

Concretamente, al delimitar el alcance material del régimen jurídico de las asociaciones docentes, culturales, artísticas, recreativas, asistenciales y similares que compete a la Comunidad Autónoma deben tenerse presentes dos límites fundamentales a cuyo desarrollo dedicaremos los próximos fundamentos jurídicos y que, a reserva de las matizaciones que luego se harán, en este momento pueden enunciarse esquemáticamente así:

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la Comunidad Autónoma, al regular el régimen jurídico de las asociaciones sometidas a su competencia, no puede entrar a regular el desarrollo directo de los elementos esenciales del derecho fundamental de asociación. Este es un ámbito reservado al Estado ex art. 81.1 CE y las normas que las Cortes Generales pueden dictar en su ejercicio constituyen un prius del que necesariamente debe partir la Comunidad Autónoma al regular, no el derecho de asociación en cuanto tal, sino el régimen de las asociaciones que surgen del ejercicio de ese derecho.

En segundo lugar, al precisar el alcance de la competencia autonómica, debe tenerse en cuenta que en las asociaciones objeto de la competencia autonómica existen elementos de muy diversa índole, civiles, administrativos, procesales, fiscales e incluso penales, sobre los que el Estado tiene títulos competenciales que deben hacerse compatibles con el título exclusivo atribuido a la Comunidad Autónoma.

En el supuesto aquí enjuiciado esta doble tarea de delimitación de la competencia del art. 10.13 EA País Vasco la realizaremos, fundamentalmente, a partir de los cuatro preceptos constitucionales aducidos por el Abogado del Estado a los que ya hemos hecho referencia, a saber: de un lado, la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 CE y, de otro, el principio constitucional conforme al cual todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), la competencia estatal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), y el título competencial sobre «legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas» (art. 149.1.6 CE).

SEPTIMO: En cuanto al límite que supone la reserva de Ley Orgánica prevista en el art. 81.1 CE para el desarrollo del derecho fundamental de asociación del art. 22 CE, las partes personadas en este proceso constitucional discrepan acerca de la naturaleza y el alcance de esta reserva. En realidad centran sus alegaciones en el debate teórico sobre esta cuestión. Para los representantes del Gobierno y del Parlamento vascos, el art. 81.1 CE no contiene ningún título competencial habilitante en favor del Estado y su contenido debe reconducirse al de las competencias que el art. 149.1 y 3 CE reserva al Estado. Por el contrario, para el Abogado del Estado este precepto constitucional atribuye al Estado facultades específicas y, en este caso, en relación con los arts. 139 y 149.1.1, le habilita no sólo para desarrollar el derecho de asociación, sino para establecer un régimen jurídico común a todas las asociaciones.

Planteada la cuestión en estos términos, conviene advertir de entrada que la técnica de la reserva de ley tiene hoy, como tuvo en su origen y en su evolución histórica, una naturaleza distinta de la que poseen las reglas de atribución de competencia. El contenido y la finalidad de ambas figuras ha sido y es sustancialmente diverso. Por ello, como hemos reiterado desde la TC S 5/1981, la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 CE no contiene, en puridad, ningún título competencial habilitante a favor del Estado. Así lo señaló entre otras la TC S 137/1986 (FJ 3.º.8), con cita de otras precedentes, destacando que en este punto rige el «criterio general de que, en el Estado de autonomías territoriales, las normas entronizadoras de reservas a determinadas fuentes no son, sólo por ello, atributivas de competencia a un cierto ente (TC S 37/1981, FJ 2.º)».

Sin embargo, siendo cierto que la reserva de Ley Orgánica no supone atribución de ningún título competencial, no lo es menos que, en virtud del art. 81.1 CE, sólo el Estado puede dictar esta forma de leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas y que las Comunidades Autónomas al ejercer sus competencias deben respetar el contenido de las mismas so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración del art. 81.1 CE. Por ello, en la práctica, como en el fondo ponen de manifiesto las alegaciones de las partes en este proceso, lo más relevante para la resolución del recurso de inconstitucionalidad no radica tanto en la distinción entre la naturaleza jurídica de la reserva de ley y las reglas de competencia, cuanto en la delimitación del alcance material de la reserva de Ley Orgánica y en la determinación de en qué medida esta delimitación debe hacerse o no a partir del sistema de distribución de competencias.

El TC, desde la TC S 5/1981, ha ido estableciendo una serie de criterios o pautas con los que llevar a cabo esta tarea delimitadora. Así, por lo que aquí interesa, ha destacado, en primer lugar y de forma ininterrumpida desde la citada TC S 5/1981, la necesidad de aplicar un criterio estricto o «restrictivo» para determinar el alcance de la reserva y ello tanto en lo referente al término «desarrollar», como a «la materia» objeto de reserva. Se trata, dice este Tribunal en reiteradas resoluciones, de evitar petrificaciones del ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas (por todas, TC S 5/1991, FJ 21 A).

Más concretamente, se ha afirmado que requiere Ley Orgánica únicamente la regulación de un derecho fundamental o de una libertad pública que «desarrolle la CE de manera directa y en elementos esenciales para la definición del derecho fundamental, ya sea en una regulación directa, general y global del mismo o en una parcial o sectorial, pero, igualmente, relativa a aspectos esenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a la delimitación y definición legal del derecho» (TC S 127/1994, FJ 3.º b), en este mismo sentido pueden verse las TC SS 6/1982, FJ 6.º; 67/1985, 140/1986 y 160/1987. Precisando un poco más esta definición, en la TC S 132/1989 (FJ 16.º), referida precisamente al derecho de asociación, se afirma que lo que está constitucionalmente reservado a la Ley Orgánica es «la regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas». Esta doble referencia a «aspectos esenciales» y al «establecimiento de restricciones o límites» se halla también en las TC SS 88/1995, FJ 4.º; 140/1986, FJ 5.º y 101/1991, FJ 2.º.

Se ha destacado igualmente, como pauta que debe guiar la interpretación del art. 81.1 CE, la idea de que en nuestro ordenamiento constitucional la reserva de Ley Orgánica tiene como función o, si se prefiere, responde a la finalidad de encomendar a un procedimiento legislativo que exige el respaldo de una mayoría cualificada el desarrollo normativo inmediato de la CE en aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional que por ser complemento indispensable o necesario de la obra del constituyente se sustraen al sistema habitual de mayorías parlamentarias simples. Así, en la TC S 127/1994 (FJ 3.º b) se dice que «puede (...) razonarse que cuando las Cortes Generales en Ley Orgánica desarrollan un derecho fundamental están, en realidad, desarrollando y concretando la norma constitucional reconocedora del derecho -a menudo dotada de considerables dosis de abstracción- en sus espacios abiertos a la libertad de configuración normativa del legislador de los derechos fundamentales». El instrumento de la Ley Orgánica, dice la TC S 6/1982, FJ 6.º y reiteran las TC SS 160/1987 y 127/1994, «convierte a las Cortes en "constituyente permanente"». Por ello este Tribunal ha calificado la Ley Orgánica como legislación extraordinaria o «excepcional» (TC SS 76/1983; 160/1987, FJ 2.º, entre otras), en la medida en que «tiene una función de garantía adicional que conduce a reducir su aplicación a las normas que establecen restricciones de esos derechos o libertades o las desarrollan de modo directo, en cuanto regulan aspectos consustanciales a los mismos, excluyendo por tanto aquellas otras que simplemente afectan a elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su ámbito y límites» (TC S 101/1991, FJ 2.º).

Mayores problemas presenta, por último, la cuestión relativa a la fijación del ámbito de la reserva de Ley Orgánica en función o no de los títulos competenciales atribuidos al Estado por el art. 149.1 y 3 CE. La jurisprudencia de este Tribunal no ha sido rectilínea en esta materia. Con todo, del conjunto de la jurisprudencia sentada en esta cuestión pueden extraerse dos criterios de interpretación fundamentales: de un lado, que el ámbito de la reserva de Ley Orgánica no es coextenso al de las competencias atribuidas al Estado -así se establece de forma implícita en la práctica totalidad de las resoluciones de este Tribunal que han abordado este tema- y, de otro lado, que, en aplicación de un elemental criterio de interpretación sistemática, al fijar el alcance de la reserva de Ley Orgánica debe cohonestarse con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la constitucionalidad que distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que, como bien dice la TC S 137/1986, «ni la unidad de la CE toleraría que una de sus disposiciones [art. 149 (...)] se desvirtuase íntegramente por lo establecido en otra (art. 81.1), ni de otra parte, un precepto ordenador del sistema de fuentes (...) puede sobreponerse a la norma (...) que busca articular los ámbitos materiales».

Pues bien, uno de los criterios fundamentales que, junto a los ya mencionados, ha orientado la realización de esta tarea de definición sistemática ha sido la de reservar al Estado ex art. 81.1 CE la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental considerado en abstracto o «en cuanto tal», en tanto que se atribuye la regulación de la «materia» sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales sobre la misma (TC SS 127/1994, 61/1997 y, en relación concretamente con el derecho de asociación, TC SS 67/1985 y 157/1992).

Ciertamente, esta pauta interpretativa no puede ser aplicada de forma mecánica, ya que con suma frecuencia resulta difícil distinguir dónde acaba el desarrollo del derecho en cuanto tal y dónde comienza la regulación de la materia sobre la que éste se proyecta. Como veremos de inmediato, esta dificultad es fácilmente observable cuando se pretende delimitar la regulación del derecho de asociación con respecto de la que es propia del régimen jurídico de las asociaciones creadas al amparo del mismo. Baste señalar, como ejemplo, que los límites y garantías que pueden establecerse desde la delimitación del derecho de asociación en su vertiente de libertad de autoorganización de las asociaciones forma un continuum con las reglas relativas a la organización interna de las asociaciones que pueden dictarse desde la regulación del régimen jurídico de esas asociaciones. En algunos casos, para determinar si una norma concreta se refiere al derecho en cuanto tal y, por ello, debe encuadrarse en el ámbito de la reserva de Ley Orgánica, deberá atenderse no sólo al objeto regulado, sino también al contenido de esa regulación e incluso a la intensidad y trascendencia de lo regulado en relación al contenido del derecho, ya que estas decisiones fundamentales puede considerarse que corresponden al legislador orgánico en su tarea que hemos calificado de «constituyente permanente».

Con todo, aun admitiendo que entre la regulación del derecho de asociación y la del régimen jurídico de las asociaciones existe una zona de difícil delimitación y que, en consecuencia, en algunos casos la inclusión en una u otra categoría dependerá del grado más o menos intenso de proximidad con uno u otro ámbito, este criterio ha de ser el punto de partida inexcusable para delimitar lo reservado a la Ley Orgánica y lo que corresponde a los títulos competenciales relacionados con la materia de asociaciones y muy especialmente lo que corresponde al legislador ordinario, sea estatal o autonómico, con competencias en estas materias.

Conviene advertir, finalmente, que en el presente caso a la dificultad delimitadora que acabamos de reseñar se une, potenciándola, otra de no menor entidad y que consiste en que hasta la fecha no existe ninguna norma genérica de desarrollo directo del art. 22 CE. En efecto, de un lado, el legislador postconstitucional ha optado por el momento por no dictar ninguna Ley Orgánica de desarrollo del derecho de asociación y, de otro lado, la L 191/1964 de 24 Dic., de Asociaciones -parcialmente modificada en su art. 4 por la L 30/1994 de 24 Nov., de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General-, a pesar de que se encuentra parcialmente vigente en lo que no ha sido derogada por la CE, dado que se inspira en unos principios contrarios a lo establecido por ella, «no cumple la función de desarrollar el derecho de asociación como género, estableciendo una regulación que haya de ser respetada por las leyes especiales que incidan en el ámbito del derecho de asociación reconocido por el art. 22 CE», dado que se inspira en unos principios contrarios a los establecidos por ella (TC S 67/1985, FJ 5.º).

Este hecho no impide, ciertamente, controlar el respeto de la reserva de Ley Orgánica por parte de la Ley impugnada, pero sí dificulta nuestra tarea ya que el contraste del contenido normativo de la Ley vasca recurrida debe hacerse con el contenido abstracto de la reserva de Ley Orgánica, pero no es posible llevarlo a cabo con relación al articulado de una Ley estatal, que puede concretar con mayor o menor intensidad el ámbito de la reserva, pero que en la actualidad no es más que una posibilidad abierta a las Cortes Generales tal y como señalábamos ya en las TC SS 67/1985, FJ 5.º y 132/1989, FJ 16.º.

Establecidas estas premisas, para precisar el ámbito reservado a la Ley Orgánica debemos analizar las características propias del derecho de asociación, puesto que el resultado de esta tarea delimitadora está en función, entre otros extremos, del tipo de derecho fundamental objeto de desarrollo.

OCTAVO: Las asociaciones objeto de la Ley recurrida son asociaciones privadas con finalidad no lucrativa. El derecho fundamental implicado es, pues, el derecho genérico de asociación reconocido y parcialmente regulado en el art. 22 CE. Este derecho, que en su vertiente objetiva es uno de los elementos estructurales básicos del Estado social y democrático de Derecho, en tanto que derecho subjetivo es, en esencia, un derecho de libertad frente a posibles «interferencias de los poderes públicos» (TC S 56/1995).

Partiendo del referido reconocimiento y de la regulación parcial establecida en el citado art. 22 CE, este Tribunal ha venido destacando que el contenido fundamental de ese derecho se manifiesta en tres dimensiones o facetas complementarias: la libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; la libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; y, finalmente, la libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias públicas.

Junto a este triple contenido, el derecho de asociación tiene también, según se dijo en la mencionada TC S 56/1995, una cuarta dimensión, esta vez inter privatos, que garantiza un haz de facultades a los asociados considerados individualmente frente a las asociaciones a las que pertenecen -o, en su caso, a los particulares respecto de las asociaciones a las que pretenden incorporarse-.

A los limitados efectos que aquí interesan no es necesario reiterar la ya abundante jurisprudencia constitucional relativa a estas diversas perspectivas del derecho de asociación. Bastará con señalar que, a la luz de la doctrina expuesta en el fundamento jurídico precedente, debe considerarse reservado a la Ley Orgánica ex art. 81.1 CE la regulación de «los elementos esenciales de la definición» del derecho de asociación o, en otras palabras, la delimitación de «los aspectos esenciales del contenido del derecho» en lo tocante a la titularidad, a las facultades elementales que lo integran en sus varias vertientes (TC S 101/1991 FJ 2.º), al alcance del mismo en las relaciones inter privatos, a las garantías fundamentales necesarias para preservarlo frente a las injerencias de los poderes públicos y, muy especialmente, dada su naturaleza de derecho de libertad, corresponde en exclusiva al legislador orgánico la precisión de los límites que, en atención a otros derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y respetando siempre el contenido esencial, puedan establecerse para determinar las asociaciones constitucionalmente proscritas -es decir, las ilegales, secretas y de carácter paramilitar-, así como los límites en relación al derecho de asociarse de determinados grupos de personas -militares, jueces, etc.-, o en relación a la libertad de no asociarse.

NOVENO: En cuanto a la competencia estatal para establecer «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad, de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (art. 149.1.1 CE), este Tribunal en su reciente TC S 61/1997 ha dejado sentado, por lo que aquí interesa, que se trata de un título competencial con contenido propio, no residual, que habilita al Estado para regular «el contenido primario del derecho, las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...). En todo caso, las condiciones básicas han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta» (FJ 8.º) y siempre teniendo presente que «la materia, sobre la que recae o se proyecta son los derechos constitucionales, en sentido estricto, así como los deberes básicos...» (FJ 7.º b) y que «las condiciones básicas que garanticen la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se insertan y, en consecuencia, el art. 149.1.1 CE sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. De lo contrario, dada la fuerza expansiva de los derechos y la función fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico (...) quedaría desbordado el ámbito y sentido del art. 149.1.1 CE, que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional...» (FJ 7.º b). Sin embargo, según se añade más adelante, «dentro de esas "condiciones básicas" cabe entender incluidos asimismo aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho...; los deberes, requisitos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho...; los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho» (FJ 8.º).

En cualquier caso, la «regulación» que corresponde al Estado ex art. 149.1.1 CE queda «limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico (...) las condiciones básicas que garanticen la igualdad, por definición, no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales afectados. La regulación de esas condiciones básicas sí corresponde por entero y en exclusiva al Estado, pero con tal normación, como es evidente, no se determina ni se agota su entero régimen jurídico» (TC S 61/1997, FJ 7.º b).

El art. 149.1.1 CE habilita, pues, al Estado para regular el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales en aquello que sea necesario para asegurar una igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de asociación. La legislación que con base en este precepto constitucional pueda dictar el Estado deberá sin duda ser respetada por el legislador autonómico titular de la competencia sobre determinadas asociaciones. Constituirá también un prius del que deberá partir la regulación de las mismas. Sin embargo, en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione —mediante, precisamente, el establecimiento de unas «condiciones básicas» uniformes— el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales. En suma, si el Estado considerara necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas éstas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, estos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquéllas, ya que, como queda dicho, constituyen un núcleo de regulación uniforme del que ineludiblemente debe partir la regulación de los distintos tipos de asociaciones.

Con todo, en el caso aquí enjuiciado no cabe descartar de entrada que de alguno de los preceptos hoy vigentes de la Ley de Asociaciones de 1964, del CC o de otras disposiciones pre y postconstitucionales relativas a tipos concretos de asociación pueda inferirse alguna pauta que pueda considerarse condición básica garantizadora de la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de asociación. Aunque, como tendremos ocasión de reiterar, debe advertirse que el recurrente no contribuye a la realización de esta tarea ya que no especifica cuáles son, a su juicio, los preceptos actualmente en vigor que contienen esas condiciones básicas que la Ley impugnada debería respetar y no respeta.

En cualquier caso, parece fuera de toda duda que, por su conexión con el derecho de asociación y por su carácter de «requisitos mínimos indispensables» que posibilitan su ejercicio, el legislador estatal podrá considerar «condiciones básicas» ex art. 149.1.1 CE, tanto lo que podríamos denominar la definición del concepto legal de asociación, como aquellos aspectos concretos de lo que hemos llamado régimen jurídico externo de las asociaciones (nacimiento de la personalidad —sic— capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad y causas y efectos de la disolución), que resulten «imprescindibles o necesarios» en orden a asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de asociación y, en cuanto tales, requieren un tratamiento uniforme.

DECIMO: Por último, respecto de la previsión contenida en el art. 139.1 CE conforme a la cual «todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español», conviene dejar constancia, en primer lugar, de que este tipo de preceptos «son presupuestos o límites, pero no títulos competenciales» (TC S 61/1997, FJ 7.º). El principio consagrado en este art. 139.1 CE constituye un límite y una directriz que acota y guía el ejercicio de las competencias que poseen el Estado ex art. 149 CE y las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos. El Estado mediante sus competencias y la reserva de Ley Orgánica puede y debe asegurar «una determinada uniformidad normativa en todo el territorio nacional y preserva(r) también, de este modo, una posición igual o común de todos los españoles, más allá de las diferencias de régimen jurídico que resultan, inexcusablemente del legítimo ejercicio de la autonomía» (TC S 319/1993, FJ 5.º, con cita de la TC S 122/1988). Para las Comunidades Autónomas este precepto también establece una limitación, aunque debe advertirse que ese «principio no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones» (TC S 337/1994, FJ 19.º) y, en segundo lugar, que dado el ámbito de aplicación territorialmente limitado de la legislación autonómica lo primero que en ella debe preservarse es el trato igual que en ella debe dispensarse a todos los residentes en una determinada Comunidad Autónoma.

Podemos avanzar ya que, en lo que esta alegación del art. 139.1 CE tiene de autónoma respecto de los ámbitos reservados al Estado por los arts. 81.1 y 149.11 CE, ninguno de los preceptos impugnados vulnera el límite material impuesto por este principio constitucional.

UNDECIMO: En cuanto a la competencia estatal sobre «legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas» (art. 149.1.6 CE), ninguna de las partes ha planteado controversia alguna acerca del contenido y alcance de esta competencia, ya que los representantes procesales del Gobierno y del Parlamento de la Comunidad Autónoma sostienen la constitucionalidad de los preceptos impugnados por esta causa, no tanto en el hecho de tratarse de preceptos encuadrables en las especialidades derivadas de las peculiaridades del derecho sustantivo autonómico, cuanto en que, a su juicio, esos preceptos se limitan a efectuar una remisión a la normativa estatal aplicable sin introducir ex novo normación alguna.

DUODECIMO: Sentado cuanto antecede, estamos en condiciones de analizar si los artículos impugnados de la Ley de Asociaciones del Parlamento vasco han invadido el ámbito de la reserva de Ley Orgánica relativa al desarrollo del derecho de asociación, o las competencias estatales traídas a este proceso constitucional.

Para efectuar ese análisis, vamos a agrupar los distintos preceptos de la Ley vasca según el orden lógico que impone su enjuiciamiento desde la perspectiva constitucional, sin atenernos a una correlación puramente numérica.

DECIMOTERCERO: Bajo la rúbrica «principios generales» el art. 2 enuncia los principios de libertad, pluralismo, democracia y no discriminación que deben de regir la constitución, el ingreso y la permanencia en las asociaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley, así como el principio democrático que debe presidir la organización y funcionamiento de las mismas.

Desde el punto de vista competencial, el precepto contiene una pluralidad de reglas que merecen un juicio de constitucionalidad dispar.

a) La proclamación efectuada en el primer inciso del ap. 1.º según la cual «la constitución de Asociaciones es libre y voluntaria», al igual que la contenida en el ap. 2.º -«nadie puede ser obligado a ingresar en una Asociación o a permanecer en su seno»- no hacen más que enunciar el contenido del derecho de asociación reconocido en el art. 22 CE, sin añadir a ese derecho constitucional de libertad ningún contenido normativo propio, es decir, sin entrar a «desarrollar» ese derecho precisando facultades, estableciendo límites o previendo garantías. En consecuencia, ninguna tacha de inconstitucionalidad puede oponerse, desde la perspectiva competencial aquí enjuiciada, a los incisos analizados del art. 2.

b) A la misma conclusión desestimatoria debe llegarse respecto de la previsión contenida en el art. 2.3 conforme a la cual la condición de miembro de una determinada asociación no puede suponer motivo de discriminación, favor o ventaja por parte de los poderes públicos, locución esta última referida, naturalmente, a los poderes que forman parte de la Comunidad Autónoma o se encuentran sometidos a sus leyes. Este mandato no excede la competencia del País Vasco pues la interdicción de la discriminación (art. 14 CE), que este precepto pormenoriza en el contexto asociativo, ni invade la reserva de Ley Orgánica ni la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE (TC S 76/1983, FJ 2.º a).

c) En cambio, la previsión general de que «la organización y funcionamiento de las Asociaciones será democrática» contenida en el núm. 4 de este artículo excede la competencia del legislador autonómico. No cabe duda de que este legislador puede regular aquellos aspectos concretos de la organización y funcionamiento de las asociaciones que estime necesarios para preservar bienes constitucionalmente relevantes y siempre que la regulación sea proporcionada a esta finalidad. No obstante, lo que no puede hacer, en tanto que legislador ordinario, es imponer como condición genérica para la constitución y el reconocimiento de una asociación, como hace el artículo ahora examinado, un tipo global de organización interna de las asociaciones -por más que del modelo de organización democrática quepan diversas concreciones-.

No es preciso pronunciarse ahora acerca de si ese imperativo, que la CE impone solamente a ciertas modalidades asociativas como, por ejemplo, los partidos políticos, respeta o no el contenido esencial del derecho de asociación en su vertiente de libertad de organización y funcionamiento interno sin interferencias de los poderes públicos (art. 6 CE, TC SS 3/1981, FJ 1.º y 56/1995, FJ 3.º). Tampoco es necesario determinar si esta exigencia puede imponerse, por parte del legislador ordinario, como condición para poder acceder a ayudas concretas o acogerse a beneficios específicos otorgados por los poderes públicos. Basta con advertir que esta imposición, como condición genérica de constitución y reconocimiento legal de una asociación, constituye un desarrollo directo de un elemento esencial para definir la libertad de autoorganización de las asociaciones, por lo que solamente las Cortes Generales mediante Ley Orgánica tienen competencia para pronunciarse sobre si las asociaciones deben organizarse y funcionar democráticamente o, por el contrario, los estatutos de la asociación pueden establecer libremente otros modos de organización y funcionamiento. Por consiguiente, el art. 2.4 de la Ley impugnada debe ser declarado inconstitucional y nulo, así como el inciso «de acuerdo con el art. 2.4, y» que encabeza el art. 12.1.

Por motivos similares, a igual conclusión debe llegarse respecto del inciso final del núm. 1 de este art. 2, que establece que la constitución de asociaciones «(y) se llevará a cabo con respeto al pluralismo y a los principios democráticos». Se trata de un límite a la constitución de asociaciones que como tal afecta directamente a uno de los aspectos esenciales del desarrollo del derecho de asociación y, en consecuencia, su regulación -cuya constitucionalidad no ha sido controvertida desde el punto de vista material- debe considerarse encuadrada en el ámbito de la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 CE.

DECIMOCUARTO: Un segundo grupo de preceptos es el formado por los arts. 4 a); 5; 8; 9; 11; 16; 17 y 19 que se refieren a diversos aspectos relacionados con la constitución de las asociaciones, los efectos de la inscripción registral, el régimen de responsabilidad tanto de las asociaciones inscritas como de las no inscritas, las facultades reconocidas a las asociaciones para llevar a cabo sus fines y, por último, las causas y efectos de su disolución.

Como hemos establecido en el FJ 5.º, no cabe negar la posibilidad de que el legislador autonómico ex art. 10.13 EA País Vasco pueda regular estos ámbitos materiales relativos al régimen jurídico externo de las asociaciones contempladas, es decir, a su actividad en tanto que sujetos del tráfico jurídico. No obstante, también hemos dicho en el FJ 9.º que al ejercer esta competencia deberá respetar las condiciones básicas dictadas por el Estado ex art. 149.1.1 CE para asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de asociación. La aplicación de esta ratio decidendi a los preceptos aquí enjuiciados lleva a las siguientes conclusiones:

a) El art. 4 a) enuncia la normativa aplicable a la constitución e inscripción de las asociaciones sobre las que la Comunidad Autónoma ejerce competencias. Esta normativa es la propia L 3/1988 y los Reglamentos dictados «en su desarrollo y/o ejecución».

Ninguna extralimitación competencial cabe advertir, desde el punto de vista de la titularidad, en el hecho de que la Comunidad Autónoma, desde su competencia exclusiva sobre determinadas asociaciones, dicte disposiciones aplicables tanto a su constitución como a su inscripción, siempre, claro está, que al ejercer esta competencia respete lo establecido por el Estado en ejercicio de sus propias competencias. Por ello, la falta de referencia a la normativa estatal no merece tacha de inconstitucionalidad si se interpreta que ese silencio no es sinónimo de una exclusión, respecto de la que la Comunidad Autónoma carece de toda competencia, puesto que la aplicación o no de la normativa estatal no está a la disponibilidad de lo que pueda establecer la Comunidad Autónoma sino a lo que derive de la CE y de los Estatutos, sin necesidad de cláusulas de salvaguardia. Como afirma nuestra jurisprudencia, «el orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad»: ni el legislador estatal, ni el legislador autonómico, pueden imponer al otro una prelación de las distintas disposiciones legales que confluyen en la regulación de una materia (TC S 214/1989, FJ 5.º). Así interpretado este precepto no es inconstitucional.

b) El art. 5, bajo la rúbrica «constitución de las asociaciones» establece en su primer apartado que éstas se constituyen mediante el acuerdo de tres o más personas por el que se crea una entidad organizada para la consecución de fines mutuos o generales, comprometiéndose para ello a poner en común sus conocimientos, su actividad o sus recursos económicos con carácter permanente, con arreglo a unos Estatutos aprobados por ellos y ofreciendo a otras personas su ingreso voluntario en dicha organización asociativa.

El legislador autonómico puede, sin duda, definir las asociaciones objeto de su regulación siempre que respete el concepto legal de asociación. Tampoco cabe negar la posibilidad de que, en atención a los fines o a las características específicas de las diversas asociaciones, exija un número mínimo de personas para poder constituir un tipo concreto de asociación, siempre que ello responda a bienes o intereses relevantes y la solución adoptada sea razonable y proporcional a esa finalidad.

En el supuesto aquí enjuiciado, la definición adoptada no se aparta de las condiciones básicas que pueden deducirse del concepto de asociación utilizado por el legislador estatal y, aunque por su generalidad pudiera hacer pensar que con ella se pretende consagrar un genérico concepto de asociación, lo establecido al regular el objeto y el ámbito de aplicación de la ley obliga a entender que la definición contenida en este precepto se refiere exclusivamente a las asociaciones docentes, culturales, artísticas, benéficas y asistenciales que son de la competencia del País Vasco.

En cuanto a la exigencia de un mínimo de tres personas para poder constituir una asociación, tampoco se opone a ninguna determinación del legislador estatal, ya que éste no ha establecido de forma explícita ningún número mínimo para la creación de asociaciones, ni puede considerarse que introduce un requisito excesivo, limitador del derecho de asociación.

c) El art. 5.2 detalla los tipos de personas que pueden constituir y ser miembros de las asociaciones de competencia del País Vasco. En sus párrs. a) y c) se limita a establecer condiciones de ejercicio de derecho de asociación respecto de quienes la legislación estatal ha reconocido previamente la titularidad de este derecho. En consecuencia ningún reproche cabe formular desde el punto de vista competencial a esta regulación.

En el párr. b) se establece que las personas jurídicas de toda índole, tanto las privadas como las públicas, pueden constituir y ser miembros de las asociaciones reguladas por la Ley. No cabe duda de que la determinación de los elementos esenciales relativos a la titularidad del derecho de asociación y, muy especialmente, la precisión de las limitaciones constitucionalmente impuestas a determinados grupos de personas deben considerarse incluidas en el ámbito de la reserva de Ley Orgánica. Esto no impide, sin embargo, que los legisladores no orgánicos, tanto el estatal como los autonómicos, puedan concretar o extender esa titularidad al regular el régimen jurídico de las asociaciones concretas, respetando por supuesto lo establecido por el legislador orgánico y, en el caso del legislador autonómico, lo establecido por el Estado ex art. 149.1.1 CE, señaladamente, lo atinente a lo que hemos denominado definición legal de asociación.

Pues bien, el inciso enjuiciado no regula ninguna limitación constitucional del derecho de asociación, ni entra en contradicción con ninguna previsión que haya pretendido establecer con carácter excluyente quiénes son los titulares de ese derecho o con el concepto legal de asociación actualmente reconocido en nuestro ordenamiento.

En efecto, en ausencia de Ley Orgánica, la regulación genérica de la titularidad del derecho de asociación se halla en el art. 3 Ley preconstitucional de Asociaciones de 1964 que la atribuye únicamente a las «personas naturales». Esta determinación, sin embargo, a la luz de la CE 1978 no puede considerarse excluyente de otros posibles titulares del derecho, como ya advirtió este Tribunal en un obiter dictum en la TC S 64/1988.

Por otro lado, el reconocimiento de que las personas jurídicas, tanto privadas como públicas, puedan constituir y ser miembros de las asociaciones objeto de la Ley analizada tampoco contradice, como queda dicho, el concepto legal de asociación, que ex art. 149.1.1 CE corresponde determinar en sus rasgos esenciales al legislador estatal. Debe señalarse al respecto que el referido legislador ha reconocido ya esa posibilidad tanto a las personas jurídicas privadas (por ejemplo, en el art. 12 L 10/1990 del Deporte, de 15 Oct. o, indirectamente, en el art. 21 L 26/1984, general para la defensa de los consumidores y usuarios), sino también a las personas jurídicas públicas (puede traerse a colación, aunque se trate de asociaciones dotadas de características particulares, la disp. adic. 5.ª L 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Esta previsión se ha incorporado a diversas leyes de régimen local autonómicas). La perspectiva exclusivamente competencial en la que se ha planteado el presente proceso constitucional y el propio tenor del inciso enjuiciado, hace innecesario entrar en el análisis de los problemas que desde la perspectiva del art. 22 CE pudieran plantear hipotéticas asociaciones formadas a la vez por personas privadas y públicas o determinar si estas últimas al constituir y ser miembros de asociaciones están ejerciendo en puridad el derecho constitucional de asociación pues, como ya se advirtió en la TC S 67/1985, FF.JJ. 3.º y 4.º, «no forma parte del contenido de tal derecho de "asociaciones" el de constituir asociaciones cuyo objeto sea el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en relación con un sector de la vida social». A nuestros efectos basta señalar que el reconocimiento de esta posibilidad no se opone al concepto legal de asociación hoy reconocido.

d) El primer párrafo del ap. 3 de este art. 5, que regula la formalización documental del acuerdo asociativo, plantea también problemas de orden competencial ya que la actividad de determinar los supuestos en los que es necesaria escritura pública debe considerarse incluida en la competencia estatal exclusiva para la ordenación de los instrumentos públicos (art. 149.1.8) (TC SS 72/1983, FJ 8.º y 156/1993, FJ 5.º). No obstante, el tenor del precepto permite entender que la opción entre «documento público o privado» para plasmar el acta de constitución y los estatutos ha de interpretarse, no como una facultad libre de optar por uno o por otro, sino como una remisión a las normas estatales que detallan los supuestos en que es necesaria la escritura pública. Así interpretado, este inciso no es inconstitucional.

e) El recurso de inconstitucionalidad no se dirige contra el establecimiento y regulación del Registro de Asociaciones creado por la Ley vasca, en su art. 10 (y disp. trans. 2.ª). La pretensión anulatoria se orienta contra las disposiciones que regulan la inscripción de las asociaciones sujetas a la Ley en dicho Registro, así como los efectos de dicha inscripción (arts. 8, 9, 11, 17 y 19.3). La impugnación debe ser sustancialmente desestimada.

No cabe duda alguna acerca de la competencia de la Comunidad Autónoma para asegurar la inscripción registral «a los solos efectos de publicidad» de las asociaciones comprendidas en su ámbito de competencias, facilitando el pleno ejercicio de la libertad de asociación en los términos previstos por el art. 22.3 CE (TC S 291/1993, FJ 2.º). La posibilidad de que mediante ley ordinaria se regulasen aspectos relativos a la inscripción registral y a los efectos de la misma ya fue reconocida en la TC S 67/1985, FF.JJ. 2.º y 5.º. Las normas que contiene el art. 8 de la Ley no sobrepasan el ámbito propio de dicha competencia, ya que se limitan a dar pautas relativas al procedimiento de inscripción de las asociaciones en el Registro administrativo correspondiente en términos que no menoscaban las competencias estatales.

Sólo se aprecia una excepción. El art. 8.4 que, al establecer un cauce procesal específico (el de la protección de los derechos fundamentales de las personas) para reaccionar frente al incumplimiento del plazo de inscripción y frente a la denegación de la misma, invade la competencia estatal exclusiva sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE), por lo que dicho inciso debe ser declarado inconstitucional y nulo.

f) Los arts. 9 y 11 detallan los efectos legales de la inscripción y, en particular, el régimen de responsabilidad de las asociaciones frente a sus obligaciones. Por su parte, el art. 17 regula ese régimen respecto de las asociaciones que no han accedido al Registro creado por la Ley vasca.

Ya ha quedado dicho que el Estado puede establecer ex art. 149.1.1 CE «condiciones básicas» sobre aquellos aspectos relativos al nacimiento de la personalidad jurídica que resultan imprescindibles para garantizar el ejercicio en condiciones de igualdad del derecho de asociación. Entre estos aspectos figura, sin duda, el de los efectos que puedan atribuirse a la inscripción registral en relación con la adquisición o no de esa personalidad. Desde la perspectiva constitucional, el legislador estatal goza de un amplio margen de libertad para determinar la naturaleza de esos efectos -constitutiva, de publicidad o de otra índole-. Por el momento, el CC, en su art. 35.1 se limita a prever, de modo genérico, que «su personalidad empieza desde el instante mismo en que, con arreglo a derecho, hubiesen quedado válidamente constituidas». Por ello, en tanto las Cortes Generales, ex art. 149.1.1 CE, no precisen lo que crean conveniente al respecto, ninguna tacha puede formularse a la previsión del art. 9 L 3/1988 que, bajo la rúbrica «efectos de la inscripción», se limita a proclamar, de forma plenamente compatible con el referido art. 35.1 CC, que «la inscripción registral hace pública la constitución y los Estatutos de las Asociaciones y es garantía tanto para los terceros que con ella se relacionan como para sus propios miembros».

Lo mismo cabe decir respecto del régimen de responsabilidad previsto en los arts. 11 y 17. Su regulación corresponde a la Comunidad Autónoma en relación con las asociaciones sometidas a su competencia exclusiva, aunque también en este ámbito el legislador estatal puede establecer las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE. En todo caso, los preceptos aquí enjuiciados no vulneran ninguna previsión establecida al respecto por el legislador estatal.

Reconocida la constitucionalidad de estos preceptos, idéntica conclusión debe alcanzarse respecto de los arts. 19.3 y 18, incisos 2 y 3, que se remiten a lo dispuesto en los mismos.

g) El art. 16 precisa «las facultades» que las asociaciones de competencia autonómica pueden ejercer para cumplir sus fines. No cabe negar la posibilidad de que el Estado desde su título ex art. 149.1.1 CE establezca las condiciones básicas que definan los aspectos de la capacidad de las personas jurídicas necesarios para garantizar el ejercicio en condiciones de igualdad del derecho de asociación, pero respetando esas decisiones el legislador de los diversos tipos de asociación podrá precisar las facultades que éstas pueden asumir. Estas condiciones se hallan en la actualidad en los arts. 36 y 37 CC y el art. 16 L 3/1988 en nada los contradice.

h) El examen del art. 19, sobre la disolución de las asociaciones culturales artísticas, benéficas y similares del País Vasco, arroja el mismo resultado desestimatorio del recurso.

El ap. 1 del precepto respeta la competencia estatal para regular las condiciones básicas de la pérdida de la personalidad jurídica de las asociaciones. La remisión que efectúa al art. 39 CC no puede entenderse como una regulación ex novo y originaria de la disolución de las asociaciones sujetas a la competencia de la Comunidad Autónoma, sino como una indicación de lo dispuesto por la legislación estatal, recogida por razones de claridad y de seguridad jurídica, lo cual es lícito (TC S 211/1990, FJ 4.º). El art. 19.1 Ley vasca ha de entenderse como un reenvío formal, no recepticio, y por lo tanto efectuado a la norma estatal que se encuentre en vigor en cualquier momento, y no al contenido preciso del precepto del Código que menciona.

La explicación de que la disolución puede ser debida a sentencia judicial, corolario lógico del art. 22.4 CE, o a la voluntad de los socios, consecuencia de la voluntariedad de toda asociación, no desborda el campo de la competencia autonómica para legislar sobre las asociaciones de su competencia. Lo mismo cabe decir de las prescripciones que adopta sobre la forma de manifestar la voluntad social de disolución y la intervención de la Administración autonómica en la aplicación de los bienes de la asociación disuelta.

DECIMOQUINTO: Un tercer grupo de preceptos es el relativo a la normativa aplicable al régimen interno de las asociaciones (art. 4 b), los estatutos (arts. 6, 7 y 18), la organización y funcionamiento (art. 12), los derechos y deberes de los socios (arts. 13 y 14), cuestiones suscitadas en la vía administrativa y jurisdiccional (art. 21), las uniones de asociaciones (art. 23) y la aplicación de la Ley a las asociaciones de alumnos (disp. adic.) y el régimen transitorio (disp. trans. 1.ª). El contenido de estos preceptos se refiere a las cuestiones más típicas del régimen jurídico interno de las asociaciones. Tienen una relación más remota con la reserva de Ley Orgánica y, como veremos, no plantean problemas respecto de las competencias estatales ex art. 149.1 CE, salvo, en algunos, casos, con la competencia estatal sobre legislación procesal.

a) El art. 4 b) determina la normativa aplicable al «régimen interno» de las asociaciones objeto de esta Ley. La Comunidad Autónoma es, sin lugar a dudas, competente para determinar la normativa aplicable a la organización y funcionamiento internos de las asociaciones docentes, culturales, artísticas y similares que realizan sus actividades principalmente en el País Vasco, aunque, evidentemente, al ejercer esta competencia deberá respetar la libertad de organización y funcionamiento de las asociaciones constitucionalmente reconocida y las garantías que el legislador orgánico pueda establecer para asegurarla.

Con todo, este precepto de la L 3/1988, no ha sido impugnado desde el punto de vista material, sino sólo competencial, y, por otra parte, prima facie, ningún indicio se desprende de su literalidad que pueda llevar a una conclusión contraria a la constitucionalidad del mismo, puesto que se limita a atribuir el carácter de norma aplicable a la propia Ley de Asociaciones, a los respectivos Estatutos, a los acuerdos adoptados por los órganos de gobierno de las asociaciones y a las disposiciones reglamentarias que pueda dictar el Gobierno «en tanto no estén en contradicción con la autonomía de la voluntad manifestada a través de los Estatutos y acuerdos».

b) Lo mismo debe decirse respecto de los artículos relativos a los estatutos, a su contenido y a su modificación. La definición que el art. 6 realiza de los estatutos de las asociaciones de competencia del País Vasco, y el contenido necesario que recoge el art. 7, no rebasan la competencia legislativa que la Comunidad Autónoma posee sobre las asociaciones del art. 10.13 EA País Vasco. Son disposiciones que establecen el régimen jurídico de tales asociaciones y que no vulneran la competencia estatal relativas a éstas según lo expuesto en los fundamentos precedentes. En términos parecidos, la citada TC S 67/1985 afirma que la regulación de la elaboración y aprobación de los estatutos de los clubes deportivos no se incluye necesariamente en la reserva de Ley Orgánica. Ciertamente, al ejercer esta competencia el legislador debe tener presente el límite que supone la libertad de autoorganización de las asociaciones, pero, como hemos reiterado, en este proceso ningún reproche se ha formulado desde esta perspectiva al precepto aquí enjuiciado.

c) Las previsiones del art. 18 sobre modificación de los estatutos son de diversa naturaleza. El primer inciso se limita a complementar lo dispuesto por los arts. 6 y 7, por lo que merecen idéntico fallo de constitucionalidad que tales preceptos. Los restantes, sobre la inscripción y la falta de inscripción, se remiten a los arts. 8 y 11 de la Ley por lo que también aquí hemos de remitir nuestro juicio a lo que respecto de estos dos últimos preceptos ya se ha dicho en el fundamento 14.º e) y f).

d) En cuanto a los arts. que regulan la organización y el funcionamiento de las asociaciones vascas, una vez anulado el inciso inicial del art. 12.1 («De acuerdo con el art. 2.4, y»), como consecuencia de la declaración de nulidad del precepto al que se refiere, nada hay en esta Disposición que exceda la competencia autonómica sobre asociaciones enumeradas por el art. 10.13 EA País Vasco. Regular aspectos concretos de la estructura interna de las asociaciones compete, sin duda, a la Comunidad Autónoma vasca, que, sin embargo, como hemos reiterado, debe ejercerla respetando la libertad de organización de las asociaciones, extremo éste aquí no controvertido.

e) Lo mismo cabe concluir acerca del art. 12.2, cuyo contenido es, además, puramente permisivo. La referencia que en él se efectúa al «marco de esta Ley» no puede interpretarse en un sentido excluyente de la legislación estatal que pudiera resultar de aplicación, como es obvio.

Más problemas plantea el art. 12.3. Sin embargo, al tratarse de cuestiones que afectan a la competencia estatal relativa a la legislación procesal, su análisis lo abordaremos en el próximo fundamento jurídico conjuntamente con el de los arts. 13.4 y 21 que suscitan esta misma problemática constitucional.

f) No podemos, en cambio, compartir las impugnaciones dirigidas contra los arts. 13, 14 y 20 Ley vasca 3/1988, que enuncian unos derechos y deberes mínimos de los socios en términos que no rebasan la competencia de la Comunidad Autónoma para establecer el régimen jurídico de las asociaciones de su competencia.

Con todo, el art. 13.2 merece especial atención. El derecho de todos los socios a participar en los órganos de dirección, «de acuerdo con los estatutos de cada Asociación y la presente Ley», puede ser interpretado en varios sentidos. Una interpretación extrema vendría a conferir a todos los miembros de la asociación, sin distinciones, el derecho a participar en términos de absoluta igualdad en todos y cada uno de los órganos de gobierno de la asociación, sin que los estatutos pudieran introducir limitaciones o ponderaciones. Esta interpretación, sobre cuya constitucionalidad material no es procedente pronunciarse ahora, desbordaría la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma, por la misma razón por la que el art. 2.4 de la Ley ha sido declarado inconstitucional. Sin embargo, la anulación de este último precepto permite excluir esa interpretación del art. 13.2, lo que elimina el riesgo de extralimitación competencial, que no puede pender de la interpretación del precepto legal sometido a enjuiciamiento.

g) Ninguna de las pretensiones anulatorias relativas a las uniones de asociaciones (federaciones y confederaciones: art. 23), y a las asociaciones de alumnos y de padres de alumnos (disp. adic.) puede prosperar.

La regulación de las federaciones y de las confederaciones se limita, como es lógico, a las que unen asociaciones de competencia del País Vasco: el art. 23.1 ciñe su ámbito de aplicación a las asociaciones que actúan «con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley», pues es clara la incompetencia del legislador autonómico para regular las uniones de asociaciones radicadas en otras Comunidades Autónomas, o en países extranjeros. Las disposiciones que incorpora no desbordan, en modo alguno, la competencia del Parlamento vasco para establecer el régimen jurídico de las asociaciones de competencia autonómica.

Lo mismo cabe decir de la previsión acerca de las uniones de asociaciones no inscritas que incluye el art. 23.2, que no es más que mero complemento del art. 11, previamente juzgado conforme con el ámbito de competencia de la Comunidad Autónoma.

h) La disp. adic. dispone que «las Asociaciones de Alumnos y de Padres de Alumnos previstas y reguladas en la legislación educativa, se regirán en sus aspectos generales por las normas contenidas en esta Ley». Con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, el Gobierno Vasco había dictado el D 66/1987 de 10 Feb., por el que se regulan las Asociaciones de Padres de Alumnos de la CA País Vasco; no consta que ese Decreto haya sido recurrido.

Las asociaciones de alumnos y de padres de alumnos están, sin duda, relacionadas con el ámbito de la docencia y de la enseñanza en general; no cabe negar, por tanto, que la Comunidad Autónoma esté competencialmente habilitada para su regulación tanto desde el art. 10.13 EA País Vasco, como desde el art. 16 que le atribuye la competencia sobre «la enseñanza en toda la extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del art. 27 CE y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el art. 149.1.30 de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía». El referido art. 149.1.30 reserva al Estado las «normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia». En ejercicio de esta competencia el Estado dictó la vigente LO 8/1985 de 3 Jul., reguladora del derecho a la educación en cuyos arts. 5 y 7 se establecen unas reglas generales sobre asociaciones de padres de alumnos y asociaciones de alumnos, respectivamente, remitiendo su desarrollo -en la disp. adic. 1.ª- a las Comunidades Autónomas con competencia en materia de enseñanza.

De todo ello se deduce que nada se opone a que la Comunidad Autónoma del País Vasco regule las referidas asociaciones siempre que esa normación respete las disposiciones dictadas por el Estado en ejercicio de sus competencias ex arts. 149.1.1 y 149.1.30 CE y no invada el ámbito reservado a la Ley Orgánica del art. 81.1 CE.

Pues bien, la declaración contenida en la disp. adic. conforme a la cual los aspectos generales de la Ley enjuiciada serán de aplicación a las asociaciones de alumnos y de padres de alumnos en nada contradice lo establecido en los mencionados arts. 5 y 7 LO 8/1985 y, una vez depurada de los preceptos declarados inconstitucionales por esta sentencia, ninguna tacha puede oponérsele tampoco desde la perspectiva de los arts. 81.1 y 149.1.1 CE.

DECIMOSEXTO: Según el Abogado del Estado, los arts. 12.3, 13.4 y 21 invaden la competencia estatal sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Las impugnaciones han de ser estimadas.

Recientemente, al conocer del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el País Vasco contra la legislación estatal sobre la publicidad ilícita, hemos recordado que la implantación o establecimiento de un sistema o mecanismo jurisdiccional como medio de resolución de controversias entre partes, mediante el cual los justiciables pueden obtener una decisión que ponga fin a los conflictos surgidos, es materia propia de la legislación procesal, reservada al Estado con carácter exclusivo por el art. 149.1.6 CE, cuya atribución «responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales» (TC S 146/1996, FJ 6.º, que cita las TC SS 71/1982, FJ 20.º; 83/1986, FJ 2.º; y 123/1988, FJ 3.º).

a) En este sentido, es claro que la norma sobre la impugnación ante la jurisdicción de los acuerdos de los órganos de las asociaciones, que enuncia el art. 12.3 Ley vasca de Asociaciones, invade la competencia estatal sobre la legislación procesal. Desde la TC S 71/1982, FJ 20.º, que anuló precisamente el artículo de una Ley vasca que regulaba la legitimación de las asociaciones de consumidores para ejercitar acciones judiciales, hemos sostenido que ésta es una cuestión que corresponde en exclusiva al legislador estatal.

Del mismo modo, el segundo inciso excede de la competencia del legislador autonómico. Que la acción de impugnación caduque a los cuarenta días naturales, contados a partir de un determinado momento, es una prescripción que sólo puede adoptar el legislador procesal, no el legislador competente en materia de asociaciones. No se trata de fijar el plazo de ejercicio de un derecho creado por las leyes de la Comunidad Autónoma, como pudiera ser un derecho de tanteo o retracto sobre determinado bien sito en su territorio y sujeto a su competencia material (TC S 156/1995, FF.JJ. 5.º y 6.º). Se trata de fijar un plazo temporal que limita el acceso a los Tribunales, y por ende atañe al núcleo del derecho fundamental de acceso a la justicia (STC 37/1995), que cae de lleno en la competencia de las Cortes Generales sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Por consiguiente, el segundo inciso del art. 12.3 es inconstitucional y nulo.

b) La misma conclusión hay que alcanzar respecto a la mención que el art. 13.4 Ley vasca 3/1988 efectúa a «la autoridad judicial». La Ley autonómica puede regular los libros que deben llevar las asociaciones sometidas a su competencia; también puede disponer que el libro registro de socios, el libro de actas y el libro de cuentas sean habilitados por el Registro vasco de Asociaciones. Sin embargo, la Comunidad Autónoma no puede disponer que dicha habilitación sea, asimismo, llevada a cabo «por la autoridad judicial», pues definir las atribuciones de los Juzgados y de los Tribunales, y asignarles funciones en garantía de cualquier derecho, son aspectos que corresponden exclusivamente a la legislación procesal del Estado (TC SS 159/1991, FJ 4.º; 146/1996, FJ 6.º y 150/1998, FJ 2.º).

c) Finalmente, el art. 21 discierne la competencia de los órdenes judiciales contencioso-administrativo y civil para conocer de las cuestiones suscitadas sobre el régimen de las asociaciones sujetas a la Ley vasca 3/1988.

La mera reiteración de reglas procesales generales en la legislación autonómica no hace buena, sin más, una tal previsión (criterio mantenido desde la TC S 71/1982, FJ 20.º). Y la competencia para regular determinadas materias -aquí, las asociaciones enumeradas en el art. 10.13 EA País Vasco- no permite regular la defensa jurídica de los correspondientes derechos e intereses innovando el ordenamiento procesal (TC S 82/1986, FJ 2.º). De estas premisas dedujimos en la TC S 121/1992, FJ 4.º, al resolver un problema similar al actual, que una Ley autonómica no puede establecer una regla de competencia jurisdiccional: su determinación corresponde en exclusiva al legislador estatal y, más concretamente, a la LOPJ (art. 122.1 CE).

La delimitación de competencias entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción civil, para pronunciarse sobre controversias en materia de asociaciones, cae fuera de la competencia legislativa del País Vasco. Sea una mera reiteración de la actual división entre esos dos órdenes jurisdiccionales o, por el contrario, introduzca una novedad al prescindir de si se aplican o no normas de Derecho administrativo, lo cierto es que el art. 21 L 3/1988 es inconstitucional y nulo por proceder de un legislador que carece de competencia para promulgarlo.

DECIMOSEPTIMO: La disp. trans. 1.ª ordena la adaptación, en el plazo de un año, de los estatutos de las asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares que desarrollan principalmente sus funciones en el País Vasco a lo dispuesto por la Ley. Se trata de una regla cuyo contenido se limita a regular el régimen de aplicación temporal de la propia Ley por lo que en sí misma considerada no puede incurrir en ninguna extralimitación competencial. El recurso de inconstitucionalidad debe ser rechazado en este punto.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el TC, por la autoridad que le confiere la CE,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso y, en consecuencia:

PRIMERO: Declarar inconstitucionales y nulos el inciso «y se llevará a cabo con respeto al pluralismo y a los principios democráticos» del art. 2.1; el art. 2.4; el art. 8.4, el inciso «de acuerdo con el art. 2.4, y» del art. 12.1; el art. 12.3; el inciso «por la autoridad judicial» del art. 13.4, y el art. 21.

SEGUNDO: Declarar que el art. 4 a) no es inconstitucional si se interpreta según lo establecido en el FJ 14.º a).

TERCERO: Declarar que el inciso «documento público o privado» del primer párrafo del art. 5.3 no es inconstitucional si se interpreta según lo establecido en el FJ 14.º d).

CUARTO: Desestimar el recurso en todo lo demás.

Madrid, 23 de julio de 1998.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO SR. JIMENEZ DE PARGA Y CABRERA A LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD NUM. 1014/1988, Y AL QUE PRESTAN SU ADHESION LOS MAGISTRADOS SRES. GABALDON LOPEZ, GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, GIMENO SENDRA Y DE MENDIZABAL ALLENDE

Nuestra discrepancia se basa en una concepción diferente del tratamiento que la CE efectúa del derecho de asociación, en cuanto componente esencial de las democracias pluralistas. Con nuestro enfoque, radicalmente distinto del que se utiliza en la sentencia de la mayoría, llegamos a otras conclusiones con las que apreciamos la inconstitucionalidad de numerosos preceptos de la Ley de Asociaciones del Parlamento Vasco, de 1988.

1. El Derecho de Asociación. En la tabla de derechos fundamentales la libertad de asociación ocupa, en el momento presente, un lugar destacado. La democracia contemporánea se organiza y funciona con grupos, que son los auténticos agentes de ella. Sin derecho de libre asociación no es posible actualmente un régimen democrático. Importancia distinta tienen las fundaciones, las cuales no son imprescindibles en la democracia pluralista. Resulta por ello una incorrección constitucional que determinados Estatutos de las Comunidades Autónomas, como es el caso del EA País Vasco, consideren conjuntamente, sin diferenciación alguna, «fundaciones y asociaciones» (art. 10.13).

Dada la excepcional importancia de las asociaciones en un Estado social y democrático de Derecho, cualquier normativa sobre ellas ha de analizarse con sumo cuidado. Las afirmaciones contenidas en las leyes adquieren singular relevancia.

En el Preámbulo de la Ley del Parlamento Vasco se declara abiertamente que es el art. 10.13 del EA la norma que proporciona el fundamento competencial. No se tiene en cuenta que el Estatuto forma con la CE un bloque, el bloque de constitucionalidad, donde unas normas, las constitucionales, son originarias, y otras, las autonómicas, son derivadas de aquéllas. La lectura del Preámbulo es ilustrativa: lo que el legislador vasco pretende es regular las Asociaciones (escritas con mayúscula) en cuanto «instituciones definitorias de la estructura básica de una sociedad democrática». No se limita el legislador vasco a establecer unas normas complementarias para aquellas asociaciones concretas respecto a las que posee competencia. Aunque en el art. 3 de la Ley delimita el ámbito de aplicación de la misma, con la enumeración de las asociaciones relacionadas en el art. 10.13 EA País Vasco, la voluntad del legislador se resume en estas palabras suyas:

«Hoy día las Asociaciones, y no sólo las políticas y sindicales, a pesar de su singular protagonismo como principales canales de participación política, sirven para aunar esfuerzos para los más diversos fines en una atmósfera de respeto y tolerancia. Las Asociaciones, en suma, reflejan la existencia de relaciones de interdependencia entre los individuos en la vida comunitaria que les empujan a ocupar distintas posiciones sociales, y son también cauce de participación en la vida, no sólo política, sino también social y cultural.

La importancia de esa función mediadora de las Asociaciones, que establece un vínculo concreto entre la sociedad y el individuo proporcionándole unas mayores posibilidades para el desarrollo de su personalidad, no puede ser desconocida por los poderes públicos, pues la democracia es hoy, como antes se decía, una democracia de grupos, y éstos son auténticas escuelas de convivencia donde las personas, compartiendo unos objetivos, poniendo en común su trabajo, adquieren una conciencia social de singular trascendencia para crear una opinión pública crítica y madura.

A todas estas razones, que por sí solas revelan la necesidad de un adecuado instrumento normativo que regule las Asociaciones, y que se centran en lo que es su núcleo mismo, deben añadirse las que resultan de nuestra propia realidad, una realidad que, como queda dicho, es viva y plural.

En un momento en que el aislamiento de los individuos frente a los demás es una constante de las sociedades industriales y postindustriales, con un elevado grado de urbanización y complejidad, las Asociaciones pueden servir, y de hecho así viene sucediendo, para superar esos negativos efectos y transformar la pasividad, el desaliento de importantes sectores sociales y culturales, en una constructiva acción común.

Importa por ello resaltar el mandato contenido en el art. 9.2 del EA que, imperativamente, señala como obligación de los poderes públicos garantizar y velar por el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos —entre los que se encuentra, obviamente, el de asociación—, adoptar aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integren —nuevamente aparecen las Asociaciones— sean efectivas y reales, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social del País Vasco.

Haciendo suyos estos deberes, la presente Ley se erige en herramienta para lograr los objetivos que marca el citado precepto estatutario, asumiendo, por tanto, no sólo la obligada función de garantía y protección de las Asociaciones, sino también su promoción, fomento y apoyo.»

No se puede ser más claro. La Ley del Parlamento Vasco se proyecta sobre las Asociaciones, en general, considerando que éstas son piezas básicas de las democracias pluralistas. Pretende esta Ley autonómica desarrollar un derecho fundamental. No compartimos, por ello, lo que se sostiene, como tesis contraria, en el FJ 4.º de la sentencia de la mayoría.

La Ley del Parlamento Vasco destaca bien en su Preámbulo que el derecho de libre asociación sirve para «transformar la pasividad, el desaliento de importantes sectores sociales y culturales, en una constructiva acción común». Precisamente por ello las competencias de las Comunidades Autónomas se circunscriben a las normas complementarias que puedan dictarse para determinadas asociaciones (aquellas específicamente mencionadas en los Estatutos: art. 10.13 EA País Vasco, en el presente supuesto), correspondiendo a las Cortes Generales el desarrollo del derecho fundamental, con alcance en toda España, sin diferencias en los diversos territorios, a fin de proporcionar el mismo soporte al orden político y a la paz social (art. 10.1 CE), y facilitar la acción común (art. 139.1 CE) en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE).

El desarrollo del derecho de asociación, además de ser común en toda España, habrá de llevarse a cabo con una intervención mínima. Como dijo este Tribunal en la TC S 56/1995, el derecho de asociación (...) es, esencialmente, un derecho frente a los poderes públicos en el que sobresale el derecho a la autoorganización sin injerencias públicas» (FJ 3.º b).

2. El enfoque erróneo de la sentencia. La manera constitucionalmente heterodoxa de tratar el legislador vasco el derecho fundamental de asociación propicia el equivocado enfoque, a nuestro entender, de la sentencia de la mayoría; enfoque en el sentido de considerar el thema decidendi desde unos supuestos previos para tratar de resolverlo acertadamente. No se apoya la argumentación en el bloque de constitucionalidad, integrado en este caso por la CE y el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, pero en cuyo bloque la CE es preeminente, por un lado, y fundante, por otro, ya que es la fuente del reconocimiento y atribución que hace el Estatuto de las competencias. En la sentencia, por el contrario, se considera autosuficiente el título del art. 10.13 EA País Vasco, con una competencia exclusiva a favor de la Comunidad Autónoma que estaría externamente condicionada, o limitada, por las competencias que al Estado atribuye la CE.

Insistimos: el error es colocar en el centro al Estatuto y en la periferia la CE. Olvidarse que el origen y principio de donde dimana el Estatuto es la CE, que sirve de base y razón de ser a aquél.

En el FJ 5.º se desvela semejante enfoque equivocado de la sentencia:

«... cuando un Estatuto de Autonomía atribuye a una Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre un determinado tipo de asociaciones, no sólo le habilita para regular los aspectos administrativos de esas instituciones, es decir, sus relaciones de fomento, policía y sanción con los poderes públicos, sino también el régimen jurídico de las mismas tanto en su vertiente externa, es decir, la relativa a su participación en el tráfico jurídico —constitución, adquisición de personalidad jurídica, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad, extinción y disolución—, como en su vertiente interna —organización, funcionamiento interno y derechos y deberes de los asociados—.»

Por fortuna, en el FJ 6.º se recuerda la doctrina de este Tribunal acerca de la «interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad, dentro del cual, como es evidente, la CE conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento» (TC SS 20/1988 y 178/1994); pero, a continuación, se vuelve a situar la norma estatutaria en el centro, como si en ella estuviese la validez originaria, y las normas constitucionales quedan relegadas a sus meras funciones limitadoras:

«Concretamente, al delimitar el alcance material del régimen jurídico de las asociaciones docentes, culturales, artísticas, recreativas, asistenciales y similares que compete a la Comunidad Autónoma deben tenerse presentes dos límites fundamentales a cuyo desarrollo dedicaremos los próximas fundamentos jurídicos...»

Con este enfoque, la sentencia de la mayoría sostiene unas tesis y llega a unas consecuencias que nos vemos obligados a inadmitir. La construcción de toda la argumentación está afectada por este pecado original.

3. El art. 81.3 CE como norma que atribuye competencias al Estado.

Uno de esos límites fundamentales, desde la perspectiva de la sentencia de la mayoría, es la reserva de Ley Orgánica prevista en el art. 81.1 CE y a la consideración de esta norma se dedica el FJ 7.º. No compartimos lo que allí se dice.

He aquí las razones de nuestra discrepancia:

La CE reserva a la ley, con carácter general, la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, imponiendo como límite a esa regulación el respeto al contenido esencial de cada derecho (art. 53.1). Si, más allá de la regulación, se pretende su desarrollo, es obligada la reforma de Ley Orgánica (art. 81.1).

La dificultad radica en determinar cuándo se regula el ejercicio y cuándo se desarrolla un derecho. La cuestión es capital en el supuesto que ahora se analiza, pues si se concluye que la Ley vasca supone un desarrollo del derecho de asociación incurriría en vicio de inconstitucionalidad por infracción del art. 81.1 CE; nada habría que objetar si, por el contrario, se entiende que se limita a regular el ejercicio de ese derecho, pues la ley a la que se refiere el art. 53.1 C.E. puede ser tanto la estatal como la autonómica (en este caso serían otros los preceptos constitucionales en juego).

En la sentencia se parte de la idea de que el desarrollo de un derecho fundamental comprende «la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental considerado en abstracto o "en cuanto tal", en tanto que se atribuye la regulación de la "materia" sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales, sobre la misma» (FJ 7.º). Esta distribución carece, a nuestro entender, de bases sólidas.

En primer lugar, la afirmación de que el art. 81.1 CE permite regular «aspectos esenciales» de un derecho debe matizarse con la observación de que el contenido esencial es siempre indisponible y que su definición, establecida ex Constitutione, sólo puede facilitarla el TC. De otro lado, y esto es el punto más débil de la exposición, se confunde en la sentencia la regulación del ejercicio de un derecho (a ello se refiere al art. 53.1 CE) con la regulación de la materia sobre la que se proyecta el derecho. Un derecho fundamental sólo puede proyectarse sobre «ámbitos» (civil, penal, laboral...), pero no sobre «materias» (¿qué son estas «materias»?). Y, desde luego, sólo puede proyectarse cuando ya está enteramente configurado como derecho (esto es, «desarrollado»: art. 81.1 CE) y cuando se han regulado las condiciones de su ejercicio (art. 53.1 CE).

Lo que el art. 81.1 CE reserva a la Ley Orgánica es el desarrollo de los derechos fundamentales, categoría necesariamente diversa de la regulación de su ejercicio, reservada por el art. 53.1 a la Ley ordinaria. Para determinar qué ha de entenderse por desarrollo es preciso advertir, en primer término, que, como se ha escrito con acierto, «a pesar de la literalidad del art. 81.1, es obvio que lo que se desarrolla no es el derecho o la libertad, sino la norma que lo reconoce. Lo que el art. 81.1 encomienda a la Ley Orgánica no es regular el derecho, sino desarrollar la norma constitucional, y con ello atiende a un problema específico de las normas constitucionales de reconocimiento de derechos: su carácter abstracto, que resulta de la mención genérica de las conductas por ejemplo "reunirse", "expresarse" las cuales en la realidad han de transcurrir siempre como algo concreto. A esa concreción de la definición genérica y abstracta se refiere básicamente el "desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas"».

Con esta pauta se puede delimitar el concepto de «desarrollo» en su proyección sobre el derecho de asociación. El art. 22 CE concreta el concepto de «asociación» en la medida en que especifica que ciertas asociaciones son ilegales (las que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito: ap. 2) y prohíbe expresamente las secretas y las de carácter paramilitar (ap. 5). No concreta, sin embargo, qué es una asociación, es decir: el mínimo de personas exigible para constituirla, la posible restricción del derecho a personas determinadas (aunque el art. 127.1 CE remita a la ley el establecimiento del sistema y las modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales), cuáles pueden ser los fines de la misma (se excluyen expresamente, no obstante, los delictivos) o su régimen jurídico. Todas estas son cuestiones que, en tanto definen elementos nucleares del concepto abstracto de «asociación», son objeto del desarrollo de la norma constitucional y, por tanto, quedan reservadas a la Ley Orgánica.

Entraría ya en la categoría de la «regulación del ejercicio» del derecho de asociación prescribir cómo se constituye una asociación (pues con ello se disciplina el modo en el que se ejercita el derecho a asociarse) o cómo se procede a su inscripción en el Registro al que se refiere el art. 22.3 CE.

La sentencia de la mayoría excluye al régimen jurídico de las asociaciones de la reserva del art. 81.1 CE. Tal exclusión es discutible. Si por «régimen jurídico» (categoría que la sentencia no define) se entiende el conjunto de normas que configuran el estatuto de las asociaciones, su «ser» en el Derecho, es evidente que su establecimiento queda comprendido en el concepto de «desarrollo». Al definir, por ejemplo, la estructura de las asociaciones, sus órganos, los derechos y obligaciones de los asociados, las modalidades de disolución de las asociaciones, etc., se está definiendo in concreto qué es una asociación, cuándo una asociación deja de serlo, cuál es la posición atribuida en su seno a cada uno de los asociados (titulares de la vertiente individual del derecho de asociación) y cuáles los procedimientos de formación de la voluntad de la asociación en cuanto tal o el estatuto con el que ésta (titular de la vertiente colectiva del derecho) ha de operar en el Ordenamiento. Difícilmente puede admitirse que todo esto quede al margen de la idea de desarrollo de este derecho fundamental.

En definitiva, la sentencia de la que estamos discrepando no deslinda con precisión los conceptos de «desarrollo» y «regulación del ejercicio» (que confunde con algo tan obscuro como «la regulación de la materia sobre la que se proyecta el derecho», cuando de lo que se trata es, precisamente, de regular el derecho antes de que éste se proyecte sobre todos los ámbitos —no sobre materias— del Ordenamiento). Excluye, además, del concepto de «desarrollo» todo aquello que sirve a la concreción del concepto abstracto de «asociación»: quién puede asociarse, cómo se estructura una asociación, qué derechos y obligaciones tienen los asociados, cómo actúa la asociación interna y externamente, cuándo desaparece una asociación, cómo se disuelve, etc.; en suma, su régimen jurídico. Régimen que la CE no prevé, pero que, por su trascendencia para la definición del derecho fundamental, requiere de un «desarrollo» (una concreción) que el art. 81.1 CE ha reservado a la Ley Orgánica.

En la sentencia se sostiene que el art. 81.1 CE no es una norma atributiva de competencias. La idea es, más bien, la contraria. El Tít. VIII de la CE ha de interpretarse a partir del siguiente presupuesto: las competencias que en ese Título se distribuyen entre el Estado y las Comunidades Autónomas son sólo las que no se han atribuido en otros preceptos (ajenos a este Título) con exigencia de determinadas formas jurídicas que, por definición, sólo puede utilizar el Estado.

Según se ha dicho anteriormente, el art. 53.1 CE reserva a la ley ordinaria la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales. Dado que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden dictar leyes ordinarias, el art. 53.1 CE no resuelve quién es el competente para dictar aquellas leyes; tal cosa sólo podrá determinarse a partir de cuanto se disponga en el Tít. VIII. La Ley Orgánica, sin embargo, no es una forma de producción normativa que puedan dictar indistintamente las Comunidades Autónomas y el Estado, pues sólo éste está habilitado al respecto. Aquí la distribución de competencias del Tít. VIII no es determinante. Antes al contrario, en el Tít. VIII sólo puede distribuirse lo que previamente no ha quedado reservado al Estado (con una reserva distinta de la contemplada en el art. 149.1 CE, que parte de la equivalencia de las leyes -estatales y autonómicas- susceptibles de regular las materias que en él se enumeran).

El art. 81.1 CE es, de manera previa a la establecida luego en el art. 149.1 y 3 CE, y de modo indirecto, una norma atributiva de competencias en favor del Estado, pues reserva ciertas materias a una forma jurídica -la ley orgánica- que sólo las Cortes Generales pueden elaborar y aprobar.

4. El art. 149.1.1 CE y la regulación del ejercicio de los derechos.

Sentado lo anterior, no es preciso recurrir al art. 149.1.1 CE para conferir al Estado competencias de homogeneización que, en el campo de los derechos fundamentales, ya le atribuye el art. 81.1 CE. El sentido de aquel precepto, el 149.1.1, se proyecta sobre el ámbito de la «regulación del ejercicio» de los derechos (art. 53.1 CE).

No compartimos la interpretación de la sentencia de la mayoría según la cual «el art. 149.1.1 CE habilita al Estado para regular el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales en aquello que sea necesario para asegurar una igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de asociación» (FJ 9.º). Creemos que no debe confundirse «contenido primario» de un derecho fundamental (integrado en el desarrollo del mismo: art. 81.1 CE) con las «condiciones básicas» del ejercicio del derecho (art. 149.1.1 CE).

En varias sentencias del TC se ha dejado establecido que el Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.1, puede regular las «garantías básicas de la igualdad» en el uso o disfrute de un derecho, pero no cabe entender que este título competencial habilite al Estado para regular, con carácter general, siquiera en sus aspectos básicos un derecho fundamental (TC SS 6/1982 y 152/1988, entre otras).

5. Sentido y alcance del art. 10.13 EA País Vasco.

El art. 10.13 EA País Vasco atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de «Fundaciones y Asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco».

Con arreglo a lo expuesto supra, este precepto estatutario sólo autoriza a la Comunidad Autónoma a dictar leyes ex art. 53.1 CE, esto es, normas que regulen el ejercicio del derecho de asociación (queda, pues, excluido el «desarrollo» y con ello la disciplina de su régimen jurídico). Esa autorización, sin embargo, viene limitada por el art. 149.1.1 CE, en la medida en que la regulación del ejercicio del derecho de asociación en el País Vasco ha de responder a un mínimo uniforme para toda España, fijado por el Estado en su función de garante de las «condiciones básicas» a que se refiere el art. 149.1.1 CE. Como se dijo en la TC S 56/1995, «el derecho de asociación consagrado genéricamente en el primer apartado de este precepto (el art. 22 CE) es un derecho que se concreta en los distintos tipos de asociaciones que libremente pueden crearse, por lo que el mero hecho de que la CE regule aspectos específicos de las mismas en otros preceptos no supone necesariamente la consagración de un derecho de asociación distinto» (FJ 3.º c).

Y, desde luego, la competencia del País Vasco se contrae a las concretas asociaciones mencionadas en el art. 10.13 de su Estatuto. No es posible, por tanto, una Ley vasca General de Asociaciones. La Ley recurrida se presenta en su E. de M. -hemos de recordar- como una Ley de Asociaciones.

El EA País Vasco ofrece suficiente cobertura a todos aquellos preceptos de la Ley que regulan el ejercicio del derecho a crear asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, etc. y a formar parte de las mismas. Queda excluido, en tanto que desarrollo de ese derecho, cuanto se regula en los siguientes preceptos, que, a nuestro entender, son inconstitucionales:

«Art. 2. Los principios generales aquí descritos afectan a la esencia misma del derecho de asociación en general. El País Vasco sólo puede regular el ejercicio del derecho de asociación en ámbitos tasados (docente, cultural...), estándole vedado sentar principios que, antes que al desarrollo del derecho, se refieren al contenido esencial del derecho reconocido en el art. 22 CE.

Art. 4. En cuanto omite toda referencia, como normativa aplicable, a la legislación del Estado en materia de asociaciones.

Art. 5. Disponer cuántas personas pueden constituir una asociación, cuáles han de ser los fines de ésta o quiénes pueden asociarse son cuestiones propias del desarrollo del derecho.

Arts. 6, 7 y 18. Por cuanto se ocupan de los estatutos de las asociaciones, de su modificación y su contenido, lo que afecta al núcleo mismo del régimen jurídico de las asociaciones.

Art. 9. Los efectos de la inscripción sólo pueden ser, por mandato constitucional expreso, de publicidad. Del precepto se infiere, además, que la constitución de la asociación es previa a la inscripción. Aun siendo esto lo correcto, tal decisión se sitúa con claridad en el ámbito del desarrollo del derecho, pues afecta a cuestión tan basilar como la de cuándo nace la asociación.

Arts. 12, 13 y 14. La organización y el funcionamiento interno de una asociación son cuestiones claramente incardinables en el concepto de desarrollo del derecho de asociación. Lo mismo cabe decir de la disciplina de los derechos y deberes de los socios.

Arts. 16 y 17. Por referirse a las facultades propias de las asociaciones y determinar sus responsabilidades.

Art. 19. Relativo a la disolución de las asociaciones.

Art. 20. Por regular la separación voluntaria de los socios y sus efectos, determinando, además, el contenido de los Estatutos.

Art. 21. Por cuanto se inmiscuye en una materia inaccesible a la Comunidad Autónoma: la disciplina de los procedimientos administrativo y judicial.

Art. 23. Determinar si las asociaciones pueden o no federarse o confederarse es cuestión que afecta al estatuto jurídico mismo de la asociación, por cuanto define el haz de sus facultades y su propia configuración en tanto que persona jurídica.»